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27 maggio 2025 – Seminario online organizzato dal Dipartimento di Giurisprudenza e dal Prof. Alvino dell’Università Parthenope di Napoli. Tema della discussione “Gli aspetti di novità e criticità dell’istituto della Liquidazione Giudiziale”. Tra gli ottimi relatori anche l’avv. Antonio Capasso che ha analizzato la nuova relazione – informativa ex art. 130 co.1 CCII raffrontandola con quella prescritta dal precedente art 33 L.F.

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Crediti formativi per i professionisti che vi partecipano.

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Presentazione del Libro “Voce del verbo Supplire”

Dialogano con l’autore: ANTONIO CAPASSO (AVVOCATO) e JONATAS DI SABATO (GIORNALISTA)

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1.Il quadro normativo; 2. Compiti e struttura; 3. Articolazione organizzativa; 4.Asl e disciplina degli appalti: in particolare la forma dei contratti stipulati dagli organismi di diritto pubblico; 5. L’espropriazione forzata nei confronti delle Asl.

1.Il quadro normativo

L’azienda sanitaria locale (A.S.L.) è un ente dotato di personalità giuridica pubblica e di autonomia imprenditoriale che opera nel quadro del servizio sanitario nazionale (S.S.N.) secondo quanto disposto dall’ art. 3, comma 1 bis, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.

È definito quale complesso delle funzioni e delle attività assistenziali dei servizi sanitari regionali e delle altre funzioni e attività svolte dagli enti e istituzioni di rilievo nazionale, diretto a garantire la tutela della salute come diritto fondamentale dell’individuo ed interesse della collettività (art. 1, d.lgs. n. 229 del 1999).

La nascita delle ASL è databile al 1993 grazie alla legge n. 92, ma in realtà i principi – base del decentramento della sanità pubblica, che rappresentano la ragion d’essere delle moderne Asl, si concretizzano già nel 1978 con l’inizio della cessione dell’organizzazione dei servizi da parte dello Stato agli enti periferici quali Regioni, Province e Comuni.

Si può affermare che la legge n. 883 del 1978 è stata la prima grande riforma sanitaria del nostro ordinamento ed ha avviato un importante processo di trasformazioni nella sanità pubblica. Essa ha stabilito per la prima volta la definizione di sanità come un insieme di misure di prevenzione, cura e riabilitazione a disposizione del cittadino.

La riforma del 1978 ha introdotto un nuovo sistema sanitario basato sul criterio della cd. copertura universale, che sostituisce il precedente modello fondato su differenti sistemi mutualistici professionali, le cui coperture variavano anche in maniera molto sostanziale tra di loro, a seconda del territorio. Grazie alla riforma del 1978, si è assistito, dal punto di vista organizzativo, alla nascita delle Unità sociosanitarie locali (U.s.s.l.), istituite con la finalità di gestire i servizi ospedalieri e i servizi sul territorio. La successiva legge n. 92 del 1993 ha sancito il definitivo passaggio ad un sistema decentrato investendo le Regioni di nuove e maggiori responsabilità nell’ambito della sanità pubblica e rendendole di fatto il vero cuore del sistema sanitario.

L’aspetto fondamentale della legge del 1993 è stata la trasformazione da Unità sanitarie locali in Aziende sanitarie locali (ASL). Tali aziende sono state poste a tutela della salute con finalità pubbliche, la loro gestione avviene con criteri aziendali, al fine di recuperare maggiore efficienza nelle prestazioni erogate.

Dal 1993 in poi, Il processo di aziendalizzazione ha riguardato, dunque, non solo la progressiva autonomia del soggetto erogatore dei servizi sanitari rispetto all’ente territoriale di riferimento, ma ha comportato anche l’introduzione di strumenti privatistici nella gestione aziendale. Ne consegue che le aziende sanitarie locali, pur avendo secondo il giudice amministrativo la natura di enti strumentali delle regioni (Cons. St., sez. V, 27 aprile 2003, n. 4306), nel perseguire i propri fini agiscono in concreto utilizzando gli strumenti di un imprenditore privato.

Le ASL, dunque, sono organizzate come vere e proprie aziende con personalità giuridica pubblica e quindi direttamente imputabili in caso di disservizio.  Sono gestite come un’azienda autonoma dotata di personale organizzativo, addetti gestionali, tecnici specializzato, amministratori patrimoniali e contabili. Pur presentandosi con priorità territoriali specifiche e a seconda della Regione, Provincia e Comune nel quale si trovano, le Asl sono formate sempre dai medesimi organi che verranno analizzati nel successivo paragrafo. Infine, dispongono di un’ulteriore articolazione in distretti sanitari di base, dipartimenti di prevenzione e presidi ospedalieri.

2.Compiti e struttura

Compito primario delle aziende sanitarie locali è quello di assicurare i livelli essenziali di assistenza (cd. L.E.A.) previsti dal piano sanitario nazionale, infatti alle stesse compete l’erogazione di servizi e prestazioni contemplati dai livelli aggiuntivi di assistenza previsti dai comuni nei piani attuativi locali, nonché delle prestazioni sociosanitarie ad elevata integrazione sanitaria. Le aziende sanitarie locali possono assumere anche la gestione di attività e di servizi socio-assistenziali su delega dei singoli enti locali su cui gravano i corrispondenti oneri finanziari.

L’organizzazione ed il funzionamento dell’azienda sanitaria locale sono disciplinati dall’atto aziendale di diritto privato, nel rispetto dei princìpi e criteri previsti dalla normativa statale e dalle disposizioni regionali. L’atto aziendale, adottato dal direttore generale dell’azienda sanitaria locale, individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico-professionale, soggette a rendicontazione analitica.

Nel loro tessuto strutturale, sono organi principali dell’azienda il direttore generale e il collegio sindacale.

Il direttore generale, nominato dalla regione, oltre ad adottare l’atto aziendale, è responsabile della gestione complessiva, nomina i responsabili delle strutture operative dell’azienda, è titolare in maniera esclusiva dei poteri di gestione, nonché della rappresentanza dell’unità sanitaria locale.

Al direttore generale compete in particolare, anche attraverso l’istituzione di un apposito servizio di controllo interno, verificare, mediante valutazioni comparative dei costi, dei rendimenti e dei risultati, la corretta ed economica gestione delle risorse attribuite ed introitate nonché l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa.

Il collegio sindacale verifica l’amministrazione dell’azienda sotto il profilo economico, vigila sull’osservanza della legge, accerta la regolare tenuta della contabilità e la conformità del bilancio alle risultanze dei libri e delle scritture contabili, ed effettua periodicamente verifiche di cassa; riferisce almeno trimestralmente alla regione, anche su richiesta di quest’ultima, sui risultati del riscontro eseguito, denunciando immediatamente i fatti se vi è fondato sospetto di gravi irregolarità; trasmette periodicamente, e comunque con cadenza almeno semestrale, una propria relazione sull’andamento dell’attività dell’unità sanitaria locale o dell’azienda ospedaliera rispettivamente alla conferenza dei sindaci o al sindaco del comune capoluogo della provincia dove è situata l’azienda stessa.

All’interno dell’azienda sanitaria locale operano, inoltre, il direttore sanitario, il direttore amministrativo, il consiglio dei sanitari e il collegio di direzione. Il direttore sanitario e il direttore amministrativo coadiuvano il direttore generale nell’esercizio delle proprie funzioni. Il direttore sanitario dirige i servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienicosanitari e fornisce parere obbligatorio al direttore generale sugli atti relativi alle materie di sua competenza. Il direttore amministrativo dirige i servizi amministrativi dell’unità sanitaria locale. Il consiglio dei sanitari è organismo elettivo dell’unità sanitaria locale con funzioni di consulenza tecnico-sanitaria ed è presieduto dal direttore sanitario. Il consiglio dei sanitari fornisce parere obbligatorio al direttore generale per le attività tecnico-sanitarie, anche sotto il profilo organizzativo, e per gli investimenti ad esse attinenti. Il consiglio dei sanitari si esprime altresì sulle attività di assistenza sanitaria.

In ogni azienda è costituito il collegio di direzione, di cui si avvale il direttore generale per il governo delle attività cliniche, la programmazione e valutazione delle attività tecnico-sanitarie e di quelle ad alta integrazione sanitaria, nonché per la elaborazione del programma di attività dell’azienda, nonché per l’organizzazione e lo sviluppo dei servizi, anche in attuazione del modello dipartimentale e per l’utilizzazione delle risorse umane. Il collegio di direzione concorre alla formulazione dei programmi di formazione, delle soluzioni organizzative per l’attuazione della attività libero-professionale intramuraria e alla valutazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi clinici.

3.Articolazione organizzativa

L’azienda sanitaria locale provvede all’erogazione dell’assistenza sanitaria attraverso tre articolazioni: i dipartimenti di prevenzione, i distretti sanitari di base, i presidi ospedalieri non costituiti in aziende ospedaliere.

Secondo l’art. 17-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 l’organizzazione dipartimentale è il modello ordinario di gestione operativa di tutte le attività delle aziende sanitarie; in particolare, il dipartimento di prevenzione è una struttura operativa, dotata di autonomia organizzativa e contabile ed organizzata in centri di costo e di responsabilità. La legge regionale disciplina l’articolazione in distretti dell’azienda sanitaria locale.

Il distretto è individuato, sulla base dei criteri fissati dalla legge regionale, dall’atto aziendale, garantendo una popolazione minima di almeno sessantamila abitanti, salvo che la regione, in considerazione delle caratteristiche geomorfologiche del territorio o della bassa densità della popolazione residente, disponga diversamente. Il distretto assicura i servizi di assistenza primaria relativi alle attività sanitarie e sociosanitarie, nonché il coordinamento delle proprie attività con quella dei dipartimenti e dei servizi aziendali, inclusi i presìdi ospedalieri, inserendole organicamente nel programma delle attività territoriali. Al distretto sono attribuite risorse definite in rapporto agli obiettivi di salute della popolazione di riferimento.

Nell’ambito delle risorse assegnate, il distretto è dotato di autonomia tecnico-gestionale ed economico-finanziaria, con contabilità separata all’interno del bilancio dell’ Asl di riferimento. Gli ospedali che non hanno natura aziendale costituiscono i presìdi dell’azienda sanitaria locale. Nelle aziende sanitarie locali nelle quali sono presenti più ospedali, questi possono essere accorpati ai fini funzionali. Ai presìdi ospedalieri è attribuita autonomia economico-finanziaria con contabilità, anche in questo caso, separata all’interno del bilancio dell’azienda sanitaria di riferimento, secondo le disposizioni previste per le aziende ospedaliere in quanto applicabili.

4.Asl e disciplina degli appalti: in particolare la forma dei contratti stipulati dagli organismi di diritto pubblico.

Le aziende sanitarie sono enti pubblici economici e, di conseguenza, possono ricorrere a strumenti di diritto privato per il raggiungimento delle proprie finalità istituzionali. Tuttavia, ciò non esclude che gli stessi enti, in quanto qualificabili come «organismi di diritto pubblico» ai sensi del Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo 18.04.2016 n. 50), debbano rispettare la disciplina prevista per gli appalti pubblici, sia in tema di scelta del contraente che di forma del contratto.

Pertanto, qualora l’oggetto dell’attività negoziale dell’Azienda rientri nella disciplina prevista dal Codice, «il mancato ricorso all’evidenza pubblica, mediante omissione del procedimento di selezione del contraente, nonché della forma scritta del contratto, ne comporta la nullità» per violazione di una norma imperativa. Questo è, in sintesi, l’approdo interpretativo a cui giunse la Corte di Cassazione con la famosa sentenza n. 24640/2016.

Al principio appena enunciato, si ricollega la questione più recente riguardante il diritto dei fornitori di ottenere il pagamento del corrispettivo da parte di un’ A.S.L., a seguito della prestazione di un servizio (ad es. farmacie, aziende farmaceutiche, produttori di device ecc.)

Sino a qualche anno fa l’orientamento della giurisprudenza di merito era favorevole alle esigenze dei fornitori delle A.S.L, infatti un contratto di fornitura con le A.S.L. era considerato valido dai giudici di primo e secondo grado anche solo in presenza di ordini e documenti sottoscritti, attestanti la consegna del bene o l’esecuzione del servizio.

Tale orientamento si sviluppava sul presupposto che le A.S.L., a seguito della riforma del 1992 (D. lgs. n. 502/1992), avevano perduto la natura di organi dei Comuni, acquisendo un carattere imprenditoriale, che le portava ad essere assoggettate alle norme di diritto privato.

Tale normativa, non esige per la conclusione dei contratti la forma scritta, se non in ipotesi tassativamente individuate. L’orientamento sopra citato era affiancato negli anni ad uno di segno opposto, che può considerarsi più favorevole agli interessi delle A.S.L, ovviamente i due orientamenti convivevano, generando naturali contrasti.

Nel 2016 però la Corte di Cassazione, con la decisione sopra citata, (sent. n. 24640/2016), ha preso posizione, sposando la tesi più utile alle A.S.L., evidenziando che, nonostante il carattere imprenditoriale delle stesse, sono comunque organismi di diritto pubblico, per cui devono uniformarsi al codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 50/2016).

Le norme del codice dei contratti pubblici esigono determinate forme per la stipulazione dei contratti; in particolare, un contratto di un organismo di diritto pubblico deve quantomeno essere concluso con una scrittura privata. Deve ritenersi, pertanto,  che il contratto tra A.S.L. e fornitore debba tradursi in una scrittura privata, che elenca tutte le pattuizioni e soprattutto che venga sottoscritta da due persone, dotate di poteri tali per impegnare l’A.S.L. da una parte ed il fornitore dall’altra.

Ciò si afferma, poiché l’orientamento della giurisprudenza al riguardo appare molto rigido e rigoroso (si veda la sentenza della Corte di Cassazione n. 24640/2016 già citata, di cui si riportano i passaggi più significativi: «Quanto precede, però, non implica affatto che i contratti del’ASL siano esenti dal rispetto di ogni formalità, sia quanto alla scelta del contraente, sia riguardo alla forma del contratto. Infatti (…) l’Azienda Sanitaria è comunque “organismo di diritto pubblico” ai sensi del Decreto Legislativo 17 marzo 1995, n. 157, articolo 2, lett. b. (…) Pertanto, non può che derivarne che i contratti dell’ASP, odierna ricorrente, quale “amministrazione aggiudicatrice” per l’acquisizione di prodotti farmaceutici, restassero assoggettati alla disciplina del citato codice dei contratti pubblici (…) e il contratto avrebbe dovuto stipularsi mediante scrittura privata»).

L’orientamento espresso dalla citata decisione è stato confermato da successive pronunce della Suprema Corte, con le quali sono stati precisati il fondamento e le motivazioni che inducono a sostenere il principio affermato.

La forma scritta dei contratti stipulati dagli organismi di diritto pubblico, tra cui devono ricomprendersi le A.S.L. come sopra chiarito, rappresenta una garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa, tutelato a livello costituzionale, poiché proprio l’art. 97 della Costituzione dedica espressa attenzione al principio del buon andamento dell’amministrazione (art 97 cost: “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione…”).

Il testo contrattuale permette così di identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, ossia diritti ed obblighi dell’organismo di diritto pubblico, pertanto, la forma scritta tende ad eliminare equivoci sugli oneri economici assunti anche al fine di una verifica della necessaria copertura finanziaria e dell’assoggettamento al controllo dell’autorità tutoria.

Le considerazioni esposte portano ad escludere inevitabilmente la possibilità per l’organismo di diritto pubblico di perfezionare un contratto tramite una manifestazione di volontà implicita o attraverso comportamenti concludenti o meramente attuativi. Sulle già menzionate considerazioni risulta chiarificatrice la recente ordinanza della Corte di Cassazione n. 8244 del 22.03.2019. In tale occasione è stato, altresì, precisato che per le medesime motivazioni il requisito della forma scritta è richiesto non soltanto per la conclusione del contratto, ma anche per le eventuali modificazioni successive, non potendo essere introdotte di fatto mediante pratiche difformi da quelle convenute. In proposito, l’ordinanza sopra citata, effettua un passaggio chiarificatore, per cui: «I contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, la quale assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa, permettendo di identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria e dell’assoggettamento al controllo dell’autorità tutoria».

5.L’espropriazione forzata nei confronti delle Asl.

Un’altra interessante questione di diritto pratico riguarda la possibilità e le conseguenti modalità di azione esecutiva nei confronti delle aziende sanitarie locali.

La questione è intimamente connessa alla natura giuridica delle ASL, di cui si è detto sopra, dal momento che la loro qualificazione si ripercuote tanto sulle attività propedeutiche all’avvio dell’espropriazione forzata, quanto sulle forme e modalità di svolgimento che la stessa può assumere.

Proprio dalla natura di ente pubblico della ASL deriva un particolare regime di espropriabilità dei suoi beni, i quali sono assoggettati alle disposizioni dettate dagli artt. 822 e seguenti c.c., come esplicitato anche dall’art. 5 d.lgs. 502/1992 (che, nell’affermare che il patrimonio delle ASL, costituito da tutti i beni mobili e immobili a esse appartenenti, anche per effetto del loro trasferimento da parte dello Stato o di altri enti pubblici, in virtù di leggi o di provvedimenti amministrativi, nonché da tutti i beni comunque acquisiti nell’esercizio della propria attività o a seguito di atti di liberalità, sono disponibili secondo il regime della proprietà privata, fa salvo quanto previsto dall’art. 830, comma 2, c.c., che, per i beni degli enti pubblici non territoriali destinati a un pubblico servizio, richiama il divieto di sottrarli alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano di cui al precedente art. 828, comma 2, c.c.).

Tenuto conto di ciò, potrebbe rivelarsi particolarmente arduo promuovere fruttuosamente l’espropriazione mobiliare presso il debitore, dal momento che, pur essendo assolutamente verosimile che le ASL detengano beni mobili non strumentali all’espletamento del servizio pubblico cui sono preposte (si pensi, per esempio, a strumentazioni e ad arredi non strettamente indispensabili o meramente ornamentali) e nonostante la giurisprudenza abbia considerevolmente ristretto la portata dal disposto dell’art. 514 c.p.c. (che dichiara impignorabili le cose dichiarate tali, da specifiche disposizioni di legge, nonché gli oggetti che il debitore ha l’obbligo di conservare per l’adempimento di un pubblico servizio), la loro concreta individuazione può risultare, di fatto, tutt’altro che agevole, sicché è ragionevole immaginare che, nel dubbio, l’ufficiale giudiziario, cui è demandato di rilevare, in concreto, l’impignorabilità assoluta dei beni rinvenuti, preferisca astenersi dall’eseguire il pignoramento, piuttosto che darvi corso, per non correre il rischio che, a suo carico, vengano ravvisate responsabilità nei confronti del creditore procedente o di chi ha subito l’espropriazione.

Con riguardo ai beni immobili, poiché l’assoggettamento delle ASL agli obblighi di trasparenza sanciti dal d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 ed s.m.i., impone loro di rendere note le informazioni identificative degli immobili posseduti e di quelli detenuti, dai relativi elenchi pubblicati sul sito internet istituzionale,  potrebbe evincersene la natura strumentale o meno e, in questo modo, verificare se ve ne siano alcuni suscettibili di essere aggrediti esecutivamente.

Peraltro, il rischio che, a fronte di dati non univoci e, per ipotesi, non aggiornati, venga accertata la non assoggettabilità del bene a esecuzione forzata ai sensi dell’art. 830, comma 2, c.c. (circostanza che renderebbe vane le attività processuali fino a quel momento compiute e privi di utilità i costi sostenuti per darvi corso), appare, in ogni caso, consigliabile far precedere la richiesta di pignoramento da indagini supplementari, per quanto il relativo onere possa avere un’incidenza significativa nell’economia complessiva dell’azione esecutiva, soprattutto se il credito da soddisfare sia di importo non particolarmente elevato.

Alla luce delle considerazioni finora svolte, la via più proficua da intraprendere pare essere l’espropriazione mobiliare presso terzi e, in particolare, nei confronti dell’istituto bancario che svolge la funzione di tesoriere dell’ ASL debitrice.

Per quanto, infatti, sia tuttora vigente il limite di cui all’art. 1, comma 5, d.l. 18 gennaio 1993, n. 9, che ha introdotto un’ipotesi di impignorabilità delle somme dovute a qualsiasi titolo dalle ASL fino alla concorrenza degli importi corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al personale dipendente o convenzionato; nonché nella misura dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini dell’erogazione dei servizi sanitari essenziali individuati con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro del tesoro, le modifiche introdotte dal legislatore per effetto della sentenza di Corte cost., 29 giugno 1995, n. 285 fanno sì che la sottrazione di tali somme all’espropriazione forzata possa essere opposta al creditore soltanto a condizione che l’organo amministrativo della ASL abbia adottato, per il relativo trimestre, una deliberazione che quantifichi preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che, a fare data dall’adozione di siffatta delibera, non siano emessi mandati di pagamento a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno da parte dell’ente.

In virtù di quanto stabilito dall’art. 26-bis, comma 1, c.p.c., foro competente per l’espropriazione dei crediti nei confronti delle ASL è il tribunale del luogo in cui ha sede o risiede il terzo debitore (posto che, il riferimento alle “pubbliche amministrazioni indicate dall’articolo 413, quinto comma”, debba intendersi riferito ai soggetti elencati dall’art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e, dunque, anche “alle aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”).

Fermo restando, peraltro, che, per effetto dell’equiparazione che la giurisprudenza ravvisa, ai fini dell’individuazione del giudice territorialmente competente, tra il luogo in cui ha sede la banca e quello in cui si trova la succursale o l’agenzia che ha in carico il rapporto rilevante ai fini dell’esecuzione forzata, l’espropriazione dei crediti della ASL nei confronti dell’istituto tesoriere può essere radicata, alternativamente, nel luogo ove quest’ultimo ha la sede legale o in quello in cui è ubicata la filiale presso la quale è acceso il conto corrente di tesoreria, ovvero sul quale vanno fatti confluire i pagamenti dovuti all’ente e la banca stessa è tenuta a eseguirli.

Resta da dire che, per effetto di quanto stabilito dall’art. 14, comma 1-bis, d.l. 669/1996, il pignoramento dei crediti delle ASL perde efficacia quando dal suo compimento è trascorso un anno senza che sia stata disposta l’assegnazione e che la relativa ordinanza perde, a propria volta, efficacia qualora il creditore procedente, entro un anno dalla data in cui è stata emessa, non provveda all’esazione delle somme assegnate (dovendosi, entro tale termine, quantomeno procedere alla notificazione dell’ordinanza di assegnazione al terzo pignorato, adempimento con il quale può farsi coincidere l’avvio della procedura di riscossione).

Un breve cenno va dedicato, infine, alla speciale procedura, definita “in conto sospeso”, disciplinata dal comma 2 dell’art. 14 d.l. 669/1996, in virtù della quale, anche in assenza di disponibilità finanziarie sul pertinente capitolo di spesa, l’ente debitore può comunque disporre il pagamento mediante emissione, da parte del dirigente responsabile, di uno speciale ordine di pagamento rivolto all’istituto tesoriere, da regolare, per l’appunto, in conto sospeso.

Con l’attribuzione ex lege all’ufficio della provvista necessaria, viene, così, consentita l’esecuzione dei provvedimenti di condanna dell’amministrazione al pagamento di somme di denaro determinate nel loro preciso ammontare anche in assenza di fondi disponibili per farvi fronte. Sebbene la legge non preveda una procedura di richiesta o di attivazione da parte del privato di tale speciale modalità di pagamento, poiché la sua ratio è quella di evitare gli aggravi di spesa connessi all’avvio dell’espropriazione forzata e i danni che ne deriverebbero per l’erario, nonché di limitare il pignoramento di fondi idoneo a provocare un blocco dell’attività amministrativa, non è affatto da escludersi che il creditore possa sollecitare l’amministrazione debitrice ad adoperarsi per l’attivazione di tale procedura, anche in considerazione della responsabilità erariale che potrebbe ascriversi ai dirigenti in caso di danni (in termini di maggiori costi e interessi da corrispondere al creditore a causa del ritardato pagamento) riconducibili al mancato esercizio di tale facoltà espressamente prevista dalla legge.

L'articolo Natura giuridica e questioni di diritto pratico relative alle Aziende Sanitarie Locali proviene da Capasso Associati Studio Legale.

Convegno su Le novità processuali tributarie della Legge 130/2022
20 aprile 2023 – ore 16:00
presso ex Chiesa del Carmine
Piazza del Popolo – Avellino

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L’emergenza del COVID-19, meglio noto come coronavirus, ha da qualche settimana modificato, temporalmente,  le abitudini di vita dei cittadini italiani, incidendo tale fenomeno ed i recenti decreti -legge, sulla gestione dell’affido dei figli minori da parte di coppie separate e divorziate.
La situazione è stata resa ulteriormente complicata dal DPCM del 9 marzo 2020, che ha esteso all’intero territorio nazionale, le disposizioni già previste per numerose province del nord Italia dal DPCM 8 marzo 2020, al cui art. 1 si impone di <<evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all’interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute. E’ consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza >>.

Con riferimento espresso al cd. diritto di visita del genitore non collocatario della prole e in relazione alla regolamentazione dei tempi di permanenza del figlio presso ciascun genitore, è stato posto il seguente quesito: se gli spostamenti dei genitori per prendere e riportare i figli dai rispettivi ex coniugi possono considerarsi necessari o meno e dunque leciti o no.

In data 10 marzo 2020, il Governo sul proprio sito istituzionale (governo.it) ha chiarito che << gli spostamenti per raggiungere i figli minorenni presso l’altro genitore o comunque presso l’affidatario, oppure per condurli presso di sé, sono consentiti in ogni caso secondo le modalità previste dal Giudice con i provvedimenti di separazione o divorzio >>.
Da ciò consegue (in maniera anche logica), che i decreti ministeriali dell’8/9 marzo 2020 non hanno sospeso i provvedimenti che regolano i tempi di permanenza dei figli presso ciascuno dei genitori.
Ovviamente non mancano le strumentalizzazioni della situazione emergenziale al fine di fare qualche dispetto all’ex coniuge, togliendogli/le la possibilità di vedere e tenere i propri figli.

Sul punto, i decreti citati nulla prevedono, ma nel caso in cui uno dei due coniugi non dovesse rispettare  le determinazioni fatte dal giudice in sede di separazione o divorzio, ad esempio impedendo all’ex partner di vedere i figli, realizzerebbe i reati ex artt. 650 c.p. (Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità) punibile con l’arresto sino a 3 mesi, sia quello di cui all’ art. 388 c.p. (Mancata esecuzione dolosa di un provvedimento del giudice) punibile con la reclusione fino a 3 anni.
Altra questione attiene ai genitori con residenze differenti, per i quali valgono le stesse considerazioni fatte sulla scorta delle linee guida adottate dal Governo in data 10 marzo, ovviamente si specifica, che è necessario tenere con sé l’autocertificazione richiesta ed indicare la ragione di necessità dello spostamento.

Ma cosa succede se due genitori vivono in domicili diversi, pur non essendo fra loro intervenuta separazione e divorzio? Come gestire la prole in presenza di una separazione di fatto?
Questa ipotesi non è contemplata dal sito web istituzionale, che così non aiuta (non essendoci tra le F.A.Q.), tanto più a fronte dell’avviso “pagina in aggiornamento in seguito all’entrata in vigore del DPCM 11 marzo 2020”.
Allora sulla base di un ragionamento logico-argomentativo, non essendovi precedenti, si potrebbe rispondere affermativamente sulla possibilità di rendere sempre effettivo il diritto di visita, previo accordo tra gli ex conviventi, anche solo per equità di trattamento rispetto alle altre ipotesi specificamente previste nel decreto che, comunque, demanda alle Autorità competenti, l’effettuazione dei controlli sulle autodichiarazioni. Così – almeno allo stato – nel caso di genitori separati, lo stop agli spostamenti non si traduce in un blocco della normale alternanza nella frequentazione dei figli minori da parte del genitore non convivente. La possibilità è ventilata soprattutto da molte madri conviventi con i figli minori che in questi giorni vorrebbero evitare di farli spostare a casa dei padri per i fine settimana o gli altri periodi concordati. Ma si tratta di una richiesta che non trova alcuna giustificazione nelle norme finora dettate per contrastare la diffusione del Coronavirus.

Anzi, in questo periodo sarebbe bene che i genitori collaborassero di più, proprio per tutelare al meglio la prole ed attuare la ratio sottesa agli istituti del diritto di famiglia, organizzando gli spostamenti non in maniera frequente, ma alternandosi nell’affidamento  in un intervallo temporale adeguato (ad esempio ogni 2 o 3 giorni).
Nelle ultime ore, è intervenuta anche l’ulteriore ordinanza delle Regione Campania n. 15 del 13.03.2020, che restringe ancor di più la libertà di spostamento degli individui, anzi la limita totalmente, infatti all’art 1 è previsto l’obbligo fino al 25 marzo 2020, su tutto il territorio regionale, a tutti i cittadini, di restare nelle proprie abitazioni. Sono consentite esclusivamente spostamenti temporanei ed individuali, motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute.

All’art.2 sono considerate situazioni di necessità quelle “correlate ad esigenze primarie della persona, per il tempo strettamente indispensabile”. Così, sempre su base interpretativa, il diritto di visita dovrebbe continuare ad essere garantito rientrando nelle situazioni di necessità correlate alle esigenze primarie dei figli minorenni, al fine di garantire e rendere effettivo il principio giurisprudenziale della cooperazione educativa tra genitori.
Si raccomanda, pertanto, l’organizzazione ottimale delle permanenze  e delle alternanze dei figli presso i genitori, con cadenza non giornaliera ma, ove possibile, con un intervallo temporale di 2-3 giorni, al fine della tutela dei minori e della salute pubblica.

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La tecnologia B.I.M. corrisponde all’acronimo Building Information Modeling, ovvero un modello per ottimizzazione la progettazione, realizzazione e gestione di costruzioni in ambito di edilizia ed infrastrutture. Tramite tale strumento, tutti i dati rilevanti di una costruzione e presenti in ogni fase del processo devono risultare disponibili in formati digitali aperti e non proprietari. Nel suo significato tecnico, lo si può definire come il processo di sviluppo, crescita e analisi di modelli multi-dimensionali virtuali generati in digitale per mezzo di programmi installati su computer e piattaforme simili.

Il ruolo del BIM nell’industria delle costruzioni (attraverso i suoi attori, siano questi Architetti, Ingegneri, Geometri, Periti, Costruttori, Clienti) è di sostenere la comunicazione,  cooperazione,  simulazione ed il miglioramento ottimale di un progetto, lungo il ciclo completo di vita dell’opera costruita. Si tratta di un procedimento che sta rivoluzionando il settore edile, sia privato che pubblico, in modo da accompagnare lo stesso nell’era digitale[1], snellendo i rapporti tra Pubbliche Amministrazioni, imprese private, tecnici e cittadini. La vigente normativa italiana prevede un’introduzione progressiva dell’obbligatorietà del BIM negli appalti pubblici: si parte dal primo gennaio 2019 per le opere complesse con importi superiori a 100 milioni di euro, fino al 2025, quando il BIM sarà obbligatorio per ogni appalto pubblico.

Nel suo significato tecnico, BIM è la rappresentazione di un modello di dati diversi di un edificio relazionati alle diverse discipline che lo definiscono. I dati contenuti nel modello sono numerosi in quanto definiscono tutte le informazioni riguardanti uno specifico componente di una costruzione. Il ciclo di vita dell’opera costruita è definito dalla fase progettuale attraverso la fase di realizzazione fino a quella di uso e manutenzione. Un BIM può contenere qualsiasi informazione riguardante l’edificio o le sue parti. Le informazioni più comunemente raccolte riguardano la localizzazione geografica, la geometria, le proprietà dei materiali, componenti, sistemi e degli elementi tecnici, le fasi di realizzazione, le operazioni di manutenzione, lo smaltimento di fine ciclo[2].

Nella sua evoluzione normativa, tale tecnologia trova la sua prima testimonianza nella Direttiva 2004/18/CE, secondo la quale venivano previste modalità elettroniche di acquisizione degli appalti pubblici, in aggiunta alle procedure tradizionali. In particolare, il Considerando n.12 prevedeva che: “tali tecniche consentono un aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica, in particolare grazie al risparmio di tempo e di danaro derivante dal loro utilizzo”, in quanto “la promozione della ricerca e dello sviluppo tecnologico costituisce uno dei mezzi per potenziare le basi scientifiche e tecnologiche dell’industria della Comunità e l’apertura degli appalti pubblici di servizi contribuisce al conseguimento di questo obiettivo”[3].

La via tracciata dal legislatore comunitario, tendente all’innovazione tecnologica, riceve ulteriore linfa dalla successiva Direttiva 2014/24/CE sugli appalti pubblici. Detta Direttiva punta a modernizzare il settore dei contratti pubblici, incentivando gli stati membri ad un investimento superiore sulla qualità delle offerte e delle gare.
La centralità della tecnologia, tra gli strumenti necessari per il raggiungimento della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” propugnata dalla strategia Europa 2020”, si può cogliere, altresì, dalla lettura del Considerando n. 47, il quale stabilisce che: “La ricerca e l’innovazione, comprese l’eco-innovazione e l’innovazione sociale, sono uno dei principali motori della crescita futura e sono state poste al centro della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Le Autorità pubbliche dovrebbero utilizzare gli appalti pubblici strategicamente nel miglior modo possibile per stimo-lare l’innovazione. L’acquisto di prodotti, lavori e servizi innovativi svolge un ruolo fonda-mentale per migliorare l’efficienza e la qualità dei servizi pubblici e nello stesso tempo affrontare le principali sfide a valenza sociale.” Ma è con il Considerando 52 della Direttiva che si palesa l’intento del legislatore comunitario di puntare sui mezzi elettronici di informazione e comunicazione per “accrescere l’efficacia e la trasparenza delle procedure di appalto” (Considerando 52).

Il citato principio generale viene ulteriormente declinato con l’art. 22 Direttiva 2014/24/CE rubricato “Regole applicabili alle comunicazioni” con il quale nel prevedere per gli Stati Membri la possibilità di richiedere l’uso di strumenti elettronici specifici, si stabilisce che gli strumenti e i dispositivi da utilizzare per comunicare per via elettronica, abbiano carattere non discriminatorio, siano comunemente disponibili e non limitino l’accesso degli operatori economici alla procedura di aggiudicazione.

Il legislatore, infine, con il comma 4 dell’art. 22 dispone che: “gli Stati membri possono richiedere l’uso di strumenti elettronici specifici, quali gli strumenti di simulazione elettronica per le informazioni edilizie o strumenti analoghi”, tra i quali può sicuramente essere ricompreso il BIM. Detta norma si limitava, tuttavia, a prevedere una mera possibilità di richiedere l’utilizzo di strumenti elettronici – nella traduzione italiana peraltro eliminando l’espresso riferimento alla modellazione – senza renderli obbligatori.

In applicazione della normativa comunitaria, il legislatore interno ha introdotto il D.lgs n.50/2016 di recepimento della summenzionata Direttiva, ponendo le basi del percorso di elaborazione di nuove norme, in grado di innovare ed integrare le precedenti disposizioni in materia di digitalizzazione.

Sul punto va detto che ad oggi, a più di due anni dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, non è stato ancora condiviso il decreto di cui all’art. 44 del D.Lgs 50 del 2016, che definirà le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, né varate le disposizioni attuative relative alla qualificazione delle stazioni appaltanti, provvedimenti evidentemente centrali, per una definizione della materia in esame.

Prendendo le mosse dall’esigenza – espressa nella Legge Delega n. 11/2016 – di valorizzare la fase progettuale anche per mezzo del progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione elettronica e informativa per l’edilizia e le infrastrutture, con l’articolo 23 comma 13 del Codice dei Contratti Pubblici, si codifica per la prima volta, la possibilità per le stazioni appaltanti di richiedere l’utilizzo della “metodologia” BIM.

Il legislatore nazionale, rispetto a quanto previsto dall’art. 22 comma 4 della Direttiva 2014/24/CE, infatti, estende l’introduzione obbligatoria non solo agli strumenti ma anche ai “metodi”, ciò al fine di rimarcare la complessità della metodologia BIM, ma anche presumibilmente la necessità di acquisire nuove competenze da parte del comparto delle costruzioni.

Nel contesto di un percorso generale di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche e dell’intera filiera delle costruzioni, le Stazioni Appaltanti, con l’entrata in vigore del D.Lgs. n° 50 del 2016, possono richiedere l’uso dei metodi e strumenti elettronici specifici, per le nuove opere nonché per interventi di recupero, riqualificazione o varianti, prioritariamente per i lavori complessi; trattasi, pertanto, di una graduale apertura del mercato ai metodi e strumenti specifici, che a tutt’oggi non sono generalmente diffusi tra gli operatori.

L’art. 23 comma 13 individua, ancora, le caratteristiche che devono possedere gli strumenti elettronici specifici: gli stessi utilizzano piattaforme interoperabili a mezzo di formati di file aperti e non proprietari, con l’evidente scopo di non limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie. Si prevede inoltre quale precondizione per l’uso dei metodi e strumenti elettronici, la presenza nelle stazioni appaltanti di personale adeguatamente formato.

Una svolta si è avuta in data 12.01.2018 con la pubblicazione del Decreto Ministeriale 1 dicembre 2017, n. 560, d’attuazione del medesimo articolo.
Come evidenziato dalla “Relazione di Accompagnamento” al DM 560, esso propone al comparto dei lavori pubblici la modellazione e la gestione informativa come fattori di accrescimento del sistema delle convenienze, per mezzo di un’implementazione graduale ma anche grazie ad una progressiva maturazione culturale, in modo da lasciare comunque impregiudicato il ruolo delle imprese. Inoltre punta all’internazionalizzazione delle piccole e medie imprese e dei professionisti che potranno operare in un contesto internazionale a trazione digitale; rappresenta uno degli interventi finalizzati al raggiungimento di una migliore qualità dei progetti e delle opere. Infine, mira attraverso la digitalizzazione dei processi, ad una sempre maggiore trasparenza ed efficienza dell’intero comparto dei lavori pubblici.
Il Decreto, definisce le modalità e i tempi di progressiva introduzione dell’obbligatorietà dei metodi e degli strumenti elettronici specifici, individuando altresì il campo di applicazione degli stessi; si precisa infatti che l’utilizzo dei medesimi si estende a tutte le fasi di un’opera, dalla programmazione alla gestione, ivi comprese le attività di verifica. Vengono introdotte, inoltre, una serie di definizioni, in parte già contenute nel Codice dei contratti pubblici, in parte inedite.
Tra quest’ultime rientra la definizione di “ambiente di condivisione dei dati”, peraltro analoga a quella prevista dalla Norma UNI11337-1, di estrema rilevanza, considerata la centralità di detto ecosistema digitale per la metodologia BIM.
Degno di nota è sicuramente il disposto dell’art. 3. Con detta norma vengono stabilite le condizioni – che debbono sussistere contemporaneamente – affinché le Stazioni Appaltanti possano utilizzare i metodi e gli strumenti di cui all’articolo 23, comma 13 del Codice dei Contratti Pubblici (piano di formazione del personale, piano di acquisizione o di manutenzione degli strumenti hardware e software, atto organizzativo che espliciti il processo di controllo e gestione, i gestori dei dati e la gestione dei conflitti).

Il nucleo fondante del provvedimento in esame, è costituito, tuttavia, dal cosiddetto “Capitolato”, declinato dall’art. 7 del DM 560, coincidente con il “Capitolato Informativo” già previsto dalla norma UNI 11337, grazie all’attribuzione alla stazione appaltante – attraverso la redazione del medesimo – del ruolo di soggetto determinante del procedimento in materia di modellazione e di gestione informativa.

Come anticipato il DM all’art. 6, detta le scadenze temporali dell’obbligatorietà sulla base degli intervalli di importi posti a base di gara e della sussistenza della natura di complessità dei lavori, a partire dal 1° gennaio 2019, per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 100 milioni di euro, per poi arrivare dopo ulteriori step intermedi per importi minori, fino alle opere di importo inferiore a 1 milione di euro, per le quali il termine decorre dal 1° gennaio 2025.

A mente, tuttavia, di quanto previsto dall’art. 5, rubricato “Utilizzo facoltativo dei metodi e strumenti elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture”, a decorrere dal 28.01.2018, le stazioni appaltanti, purché abbiano adempiuto agli obblighi di cui all’art. 3, potranno richiedere l’uso dei metodi e degli strumenti elettronici per le nuove opere nonché per interventi di recupero, riqualificazioni o varianti.

Va segnalato, infine, che gli operatori della domanda pubblica e dell’offerta privata potranno essere supportati, sulla materia de qua, in termini di formulazione di criteri di indirizzo e di misure operative, dalla Commissione di Monitoraggio contemplata dall’art. 8, alla quale è delegato altresì il compito di tenere sotto osservazione il livello di attuazione e implementazione dei metodi e degli strumenti specifici[4].

Pur non prevedendo una disciplina puntuale della materia in esame né contenendo indicazione operative, il DM 560 del 2016 si pone a tutti gli effetti come un provvedimento innovativo, non solo per il panorama nazionale, ma altresì come un precedente a livello comunitario, in termini di estensione dell’obbligatorietà dei metodi e degli strumenti citati.Ciò posto, fermo restando la funzione della Pubblica Amministrazione di declinare e meglio specificare in termini cogenti, i principi generali posti dalla normativa in esame, i medesimi non si potranno, evidentemente, sottrarre ad un necessario confronto con le norme UNI 11337, aventi ad oggetto la gestione digitale dei processi informativi delle costruzioni.

Da ultimo, nel 2019, sono state introdotte come strumento formativo e consultivo, le Linee Guida IBIMI (Istituto per il Building Information Italia), divenuto il nuovo capitolo italiano di building Smart. Esse hanno l’obiettivo di supportare le Pubbliche Amministrazioni e le committenze in generale nel processo di redazione di un Capitolato Informativo ed in particolare nella definizione dei formarti file da specificare nella sezione tecnica, nell’ambito di una gara in cui sia adottata la metodologia BIM.

Tale strumento in armonia con la legislazione nazionale, anche tecnica, oltre che con le disposizioni del Codice Appalti (D.Lgs n.50/2016) ed il Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs n.82/2005), contribuisce ad indirizzare ed incoraggiare le stazioni appaltanti verso le scelte più opportune, per non contravvenire alle prescrizioni normative vigenti e di effettuare le scelte più vantaggiose per le committenze stesse, al fine di ridurre il rischio di contenzioso.

In conclusione, le Linee Guida mirano a fornire un valido supporto nella redazione delle sezioni tecniche dei Capitolati, con particolare riguardo ai formati file da richiedere ai fornitori, per garantire un corretto flusso informativo tra stazione appaltante ed operatori dell’appalto (imprese, tecnici, operatori di facility management).
Guardando le statistiche recenti, diffuse dal Centro Studi del Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori e dal Cresme[5] (Centro Ricerche economiche e sociali del mercato dell’edilizia), nel 2018 l’ammontare delle gare di progettazione in BIM è, infatti, salito a 246 milioni di euro, contro i soli 36 milioni nel 2017, registrando una crescita pari a 8 volte e una forte accelerazione nel quarto trimestre quando si sono toccati gli 80 bandi per 163 milioni di euro.

L’analisi del numero di bandi in BIM mostra che si è passati da circa 30 procedure nel biennio 2015-2016 a 99 iniziative nel 2017 e poi a 291 procedure nel 2018, il triplo rispetto al 2017. Lo scenario della crescita di tale strumento non sembra, quindi, essere dovuto solo alla sua obbligatorietà, quanto piuttosto alla consapevolezza che si tratta di uno strumento che contribuisce all’ evoluzione del settore della progettazione e soprattutto delle costruzioni.

Sul fronte della committenza, nel 2018 si distinguono le Amministrazioni pubbliche centrali per numero di gare (172, per un importo di 82,7 milioni di euro, su 291 gare totali) e le Regioni per importo (9 gare per 35,5 milioni di euro). Si distinguono anche i gestori di servizi pubblici: con 22 gare e 71,5 milioni di euro svolgono un ruolo importante nella crescita del BIM.  Circa i Comuni, sono 31, per un ammontare di 12,5 milioni di euro.
Nell’ambito delle Amministrazioni centrali spicca l’Agenzia territoriale del Demanio; tra le Regioni spiccano i 6 bandi per un totale di 32,6 milioni indetti dalla Regione Campania e il bando dell’importo di 235mila euro dalla Regione Basilicata per i servizi di progettazione per il completamento, adeguamento ed ampliamento del Presidio Ospedaliero Villa D’Agri, 1° stralcio funzionale.

[1] Building Information Modeling – a strategic implementation guide for architects, Engineers, Constructors and Real Estate Assett Managers – Dana K. Smith, Michael Tardiff – Wiley.com
[2] BIM: metodi e strumenti. Progettare, costruire e gestire nell’era digitale – Alberto Pavan, Claudio Mirarchi, Matteo Giani, 2016
[3] http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/comunitarie/2004_0018.htm
[4] Una panoramica sul Building Information Modelling (BIM), T.Dalla Mora, F.Peron, F.Cappelletti, P.Romagnoni, P.Ruggeri, 2014 Milano.
[5] XXVI Rapporto Congiunturale e Previsionale Cresme, Il mercato delle costruzioni 2019, lo scenario di medio periodo 2018-2023.

L'articolo Tecnologia BIM e appalti pubblici. Una nuova tappa per la digitalizzazione della P.A. proviene da Capasso Associati Studio Legale.